Los incentivos fiscales estimulan la protección de áreas de Bosque Atlántico, pero con impacto limitado

Se trata de una modalidad ambiental de tributación de los estados brasileños que genera retornos económicos relativos para los municipios, que van disminuyendo a medida que la cantidad de unidades de conservación aumenta. Asimismo, este sistema fiscal estimula fundamentalmente la implementación de Áreas de Protección Ambiental (APA), que gozan de menores restricciones al uso de la tierra

Por Luciana Constantino  |  Agência FAPESP – Un estudio realizado en la Universidad de São Paulo (USP), en Brasil, examina un sistema de incentivo tributario creado en el país con la mira puesta en las áreas de protección ambiental: el Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios Ecológico, el ICMS-E.

En un artículo publicado en la revista científica Ecological Economics, los autores del referido trabajo señalan que el ICMS-E ha venido estimulando la creación de reservas ambientales en áreas de Bosque Atlántico durante los últimos años, pero su impacto puede ser menor que el esperado.

Sucede que la mayor parte de las nuevas reservas están clasificadas como Áreas de Protección Ambiental (APA), una categoría de unidad de conservación que impone menos restricciones al uso de la tierra. Las APA también tienen un porcentaje menor de giros, de acuerdo con la legislación. El efecto del ICMS-E sobre la creación de estas áreas es casi siete veces mayor que para otros tipos de reservas, como las de protección integral.

Los investigadores apuntan que este sistema es autolimitado. Es decir, difícilmente habrá un crecimiento mayor de unidades de conservación en el futuro con la fórmula que se aplica actualmente, pues los incentivos fiscales disminuyen a medida que aumenta la cantidad de áreas protegidas. De este modo, los fondos que se les giran terminan por no compensar a las alcaldías por lo que dejan de recaudar al no destinar ciertos territorios a otras actividades económicas.

En la investigación se arribó también a la conclusión de que los gobiernos de los estados y municipales responden de manera diferente al incentivo del ICMS-E. Mientras que los primeros se enfocan en el beneficio ambiental, los municipios apuntan a aumentar su recaudación. Esto también ayuda a explicar la mayor cantidad de APA, una vez que los gobiernos municipales pueden ganar aun cuando optan por esas unidades, con costos menores.

Para cuantificar el impacto de este sistema fiscal sobre la creación de áreas protegidas, los investigadores se valieron de un conjunto de datos municipales combinados con información referente a la creación de esas zonas y a la implementación del ICMS-E. Se analizaron 1.467 municipios en seis estados brasileños situados en la región del Bosque Atlántico entre 1987 y 2016. El artículo no aborda casos específicos de cada una de las ciudades estudiadas.

“El trabajo compara municipios que se hicieron acreedores del ICMS-E con otros que no lo hicieron, analizando las diferencias entre esos grupos antes y después de que existieran los incentivos, en un experimento con datos observacionales mediante la aplicación de una metodología cuya relevancia ha sido reconocida en la entrega del Premio Nobel de Economía de 2021”, dice Jean Paul Metzger, docente del Instituto de Biociencias de la USP y coautor del estudio.

“Uno de los principales resultados consistió en demostrar que la respuesta de los agentes administrativos es distinta, y esto tiene su sentido. Los estados no se benefician económicamente, ya que son los que giran los recursos. Sus réditos son políticos, con los avances en sus metas ambientales. En tanto, los municipios expresan una clara preferencia por la creación de unidades menos costosas y poco restrictivas tales como las APA, pues así no necesitan alterar demasiado el uso del suelo y, al mismo tiempo, reciben fondos”, resume la primera autora del artículo, Patricia Ruggiero, de la USP.

Este trabajo forma parte del Programa FAPESP de Investigaciones en Caracterización, Conservación, Restauración y Uso Sostenible de la Biodiversidad (BIOTA-FAPESP) y se realizó bajo la supervisión de Metzger, miembro del comité de coordinación del programa.

Contó con el apoyo de la FAPESP en el marco de cuatro proyectos (13/23457-6, 15/16587-6, 17/20245-9 y 14/11676-8). Y también con los patrocinios del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) y de la Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (Capes), agencias ligadas al gobierno federal brasileño, aparte del aporte la National Science Foundation, de Estados Unidos.

Para los investigadores, la fórmula de beneficios destinados a los municipios termina por generar una especie de “carrera”, en la cual las administraciones locales crean rápidamente las APA en función de la flexibilidad (no necesitan concretar expropiaciones de tierra, por ejemplo) y obtienen una recaudación extra.

Como las decisiones políticas influyen sobre los resultados electorales, una gestión puede asegurarse un flujo de fondos mediante la creación de unidades de conservación antes de las elecciones. Dichos recursos pueden gastarse en cualquier sector determinado por la administración local (salud, infraestructura, etc.), pues no quedan vinculados al medio ambiente.

En otro artículo publicado en la revista Conservation Letters, el grupo del cual Ruggiero forma parte ya había revelado que la desforestación del Bosque Atlántico aumentó en años de elecciones.

El análisis mostró que, en promedio, se deforestaron 3.652 hectáreas más de Bosque Atlántico durante los años de elecciones nacionales y de los estados cuando se los comparó con años sin contiendas electorales en la región estudiada entre 1991 y 2014. En tanto, en las elecciones municipales, el aumento promedio fue de 4.409 hectáreas devastadas. Este trabajo correlacionó datos del Tribunal Superior Electoral (TSE) y del proyecto MapBiomas –que mapea anualmente la cobertura y el uso del suelo en Brasil, mediante el monitoreo de cambios en el territorio– en 2.253 municipios de las regiones sur y sudeste del país (lea más en agencia.fapesp.br/36895/). 

Cómo funciona

El ICMS-E redistribuye los ingresos fiscales para compensar a los municipios por ser sedes de áreas de protección ambiental, algo similar a la motivación para pagar servicios ecosistémicos. De este modo, las gobernaciones de los estados brasileños transfieren dinero a las administraciones locales con el objetivo de compensar los costos de la conservación de la biodiversidad, para mejorar la calidad ambiental y para reducir las pérdidas de servicios ecosistémicos, por ejemplo.

Este sistema tributario surgió a partir de una posibilidad que se abrió en la Constitución Federal de Brasil (artículo 158, inciso IV) que permite que los estados definan en una legislación específica algunos de los criterios para el giro de recursos del ICMS al que los municipios tienen derecho.

Brasil fue el primer país que adoptó este sistema de compensación (que surgió en 1991 en el estado de Paraná), seguido por Portugal, Francia, China y la India, que innovó al basar a redistribución de recaudación por la cobertura forestal y aplicar esa regla a todo el país. Otros países europeos, como Alemania y Polonia, cuentan con propuestas similares, pero aún no las han implementado.

La financiación por parte de países desarrollados para combatir y adaptarse a los cambios climáticos, sumadas a las formas de compensación con miras a mitigar esos efectos, fueron algunos de los temas que se debatieron en la COP-26, la vigésima sexta Conferencia de las Partes realizada entre los días 31 de octubre y 13 de noviembre en Glasgow, Escocia, que reunió a 197 naciones para debatir los cambios climáticos y cómo combatirlos. La misma forma parte de la Convención Marco de la ONU sobre el Cambio Climático, un acuerdo internacional firmado prácticamente por todos los países y territorios del mundo con el objetivo de disminuir los impactos de la actividad humana sobre el clima.

La adecuación

En el estado de São Paulo, el ICMS-E pasó por alteraciones y se promulgó una nueva legislación durante el primer semestre de este año. De acuerdo con la nueva ley (nº 17.348), el porcentaje del ICMS destinado a los municipios en las cuotas relativas al medio ambiente subió del 1 % al 2 %.

Se estima que se les girarán a los municipios más de 5.000 millones de reales en el transcurso de los próximos diez años. Las transferencias de fondos contemplan dos frentes: 1) preservación (1 %), con la mitad para áreas protegidas y la otra mitad para ciudades con embalses destinados a la generación de energía y al abastecimiento de agua, y 2) rendimiento ambiental (1 %), que incluye la gestión de residuos sólidos y la conservación y la restauración de la biodiversidad.

“Sabemos que en conservación no existe una ‘bala de plata’, una estrategia única para resolver todos los problemas. Es necesario combinar las herramientas y así es posible sumar mejoras, encontrar sinergias y obtener los mejores resultados. Hay que trabajar en varios acuerdos. El ICMS-E es una herramienta importante, pero no podemos creernos que resolverá los problemas ambientales por sí solo”, afirma Ruggiero en declaraciones a Agência FAPESP.

Puede leerse el artículo intitulado The Brazilian intergovernmental fiscal transfer for conservation: A successful but self-limiting incentive program, de los investigadores Patricia Ruggiero, Alexander Pfaff, Paulo Pereda, Elizabeth Nichols y Jean Paul Metzger, en el siguiente enlace: www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0921800921002780.